Há um ano, o Congresso promulgou a Lei 14.701/2023, para regulamentar o Artigo 231 da Constituição, referente aos direitos indígenas. O texto restringe as demarcações de terras aos grupos que estavam na sua posse direta em 5/10/88, excluindo os que foram expulsos delas, ou transferidos à força, durante a Ditadura Militar – o chamado marco temporal. A lei também limita o direito ao uso exclusivo dos recursos naturais dessas áreas por essas populações. Lula vetou vários artigos, mas a maioria dos vetos foi derrubada. A Articulação dos Povos Indígenas no Brasil (Apib) e partidos políticos recorreram ao Supremo Tribunal Federal (STF) para declarar a inconstitucionalidade da legislação.

No STF, os processos foram distribuídos para o ministro Gilmar Mendes, seu decano. Ele também é relator de outra ação, que pede ao tribunal que supra a omissão do Congresso na regulamentação das exceções daquele uso dos indígenas sobre seus recursos naturais relativas ao “relevante interesse público da União”. Nesse caso, abrindo a possibilidade de exploração dessas áreas por terceiros. Essa regulamentação está prevista no parágrafo sexto do artigo 231. 

Por sua vez, o Senado ameaça aprovar uma emenda constitucional para inserir, na própria Carta, o marco temporal, caso a lei caia no STF. É bom lembrar que a Corte já o considerou inconstitucional em decisão do ano passado.

Diante do acirrado conflito entre os poderes, o relator, em vez de encaminhar o julgamento das ações, decidiu convocar uma tentativa de conciliação judicial, constituindo uma comissão com representação das partes, inclusive do Congresso, e também do governo federal, dos estados e municípios. 

O Senado adiou a votação da proposta de emenda constitucional até o término desse processo, previsto para dezembro. Circulam informações na imprensa, no entanto, de que a votação pode acontecer antes disso. 

Maiorias e minorias

O Congresso aprovou a Lei 14.701 por significativa maioria, suficiente para a posterior derrubada de vetos. O processo legislativo foi fulminante: o projeto não foi discutido em comissões técnicas e o seu texto definitivo, de interesse da bancada ruralista, só foi divulgado horas antes da sua votação pela Câmara. Povos e organizações indígenas não foram sequer ouvidos, muito menos considerados legítimos para influir no texto da lei. A Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), ratificada pelo próprio Legislativo, prevê a consulta prévia e informada a essas populações sobre projetos que afetem os seus direitos. A norma internacional foi, simplesmente, ignorada.

Numa democracia, as decisões devem emanar da soberania popular, como por meio de eleições, em que prevalece a vontade da maioria. Porém, como adverte Renan Quinalha, “a soberania popular pode entrar em rota de conflito direto com os direitos fundamentais de grupos sociais já discriminados e, neste caso, essa tensão não pode ser resolvida com o sacrifício dos direitos das minorias no altar da vontade das maiorias que se formem, de maneira contingente, nos debates políticos”. A democracia também impõe limites éticos à expressão de vontade da maioria.

Ao promulgar, de forma unilateral, a Lei 14.701, o Congresso extrapolou esse limite e rompeu o próprio pacto constitucional. Vale lembrar que o Artigo 231 foi aprovado por 497 votos (quase unanimidade) no plenário da Assembléia Nacional Constituinte. Os conceitos e disposições que o constituem resultaram de acordos políticos, como o das “terras tradicionalmente ocupadas pelos índios”, a nulidade e extinção de atos incidentes sobre elas e a prévia autorização do Congresso para a pesquisa e lavra mineral. Assim como na Constituinte, a comissão de conciliação do STF deveria ater-se ao limite ético.

Não solução

Pode-se entender a polêmica sobre o marco temporal como uma reação ruralista à demarcação de terras indígenas, com o intuito de impedir o seu avanço, sobretudo no centro-sul do país. Porém, esse conceito sequer foi aventado durante a Constituinte. Ele só emerge no debate duas décadas depois, durante o julgamento, no STF, da demarcação da Terra Indígena Raposa-Serra do Sol, em Roraima. A Constituição determina que a União demarque as terras e fixou um prazo, não cumprido, de concluir esse processo em até cinco anos após a sua promulgação. Os constituintes sabiam que esse prazo era exíguo, mas decidiram mantê-lo como forma de induzir o Executivo a se empenhar na sua conclusão, para resgatar  a dívida histórica com os povos originários e contribuir para o ordenamento fundiário do país.

Mas esse marco temporal não resolve a situação, nem mesmo do ponto de vista dos proprietários rurais. A solução das pendências, com a conclusão dos processos demarcatórios em curso, é que pode superar conflitos e por fim ao sofrimento de indígenas e à instável situação dos ocupantes não indígenas. Negar o direito à terra às vítimas de esbulhos estenderia, indefinidamente, as situações de conflito. A Constituição reconhece a relação intrínseca entre os povos indígenas e seus territórios.

Veja-se a situação do Mato Grosso do Sul, que tem a terceira maior população indígena do país, várias situações de conflito e uma exígua extensão de terras demarcadas, sendo que os indígenas não dispõem, sequer, da posse efetiva dessas áreas. Eles sofrem com a herança do confinamento promovido pela política indigenista integracionista do fim do século 19 e início do 20, que removeu inúmeras comunidades das suas terras tradicionais para áreas reservadas, promoveu a titulação e a colonização das primeiras a particulares. 

Por exemplo, 15 mil pessoas vivem na Reserva Indígena de Dourados, com 3,5 mil hectares, numa relação de um hectare por família, numa região em que o módulo fiscal (área mínima para a subsistência de uma família assentada pela reforma agrária) é de 30 hectares.

Nessas condições, é mais que compreensível que indígenas confinados em reservas exíguas queiram retornar aos territórios de origem, de onde vieram seus pais ou avós. Preferem enfrentar situações desiguais de conflito a perecer num lugar que não é seu, infestado de conflitos, com recordes de suicídios, miséria e marginalização. Impedir o curso das demarcações com violência, judicialização ou marco temporal, não resolve a questão e eterniza o problema. Com o aumento da população, os conflitos tendem a se agravar indefinidamente.

Dá para resolver

Por outro lado, se houver vontade política, não há porque duvidar que o processo demarcatório se conclua, como diz a Constituição. Se cinco anos seria pouco, é lamentável constatar que ele não tenha terminado 37 anos depois. Mesmo assim, dois terços das terras já têm demarcações homologadas e, apesar das situações difíceis que devem ser enfrentadas, é perfeitamente possível resolver o terço restante.

Segundo os dados do ISA, a situação jurídica atual das 799 terras indígenas é a seguinte: 535 já têm demarcações homologadas ou reservadas (ou seja, concluídas), 65 têm limites declarados pelo Ministério da Justiça, 43 estão identificadas pela Funai e aguardam a decisão do MJ sobre os seus limites. E 156 ainda estão sendo ou deverão ser identificadas por grupos de trabalho já constituídos para estudo e identificação de seus limites.

É de se supor que, entre as pendências, existam casos mais complexos e que demandam procedimentos distintos e mais apropriados para a sua solução. Boa parte delas está fora da Amazônia Legal (onde vive 51% da população indígena, em 98,2% da extensão total das terras indígenas), no centro-sul e no nordeste (com 49% da população em apenas 1,8% da extensão das terras), onde a ocupação do território nacional é mais densa e as resistências são mais fortes.

Voltando ao Mato Grosso do Sul, onde as terras indígenas tradicionais foram indevidamente tituladas pela União, ou pelo estado, é justo e necessário que os colonos sejam indenizados por terem sido oficialmente induzidos a ocupar ilegalmente essas terras. A Constituição não prevê indenização pelas terras, apenas por benfeitorias realizadas de boa-fé, mas não tratou da especificidade dessas situações, devendo o STF dispor sobre elas, para compensar terceiros e pacificar conflitos.

O tempo corre contra as melhores soluções, porque a ocupação do território nacional se adensa, sobretudo fora da Amazônia, e os conflitos se multiplicam, com mortos e feridos. Vale considerar que, depois do Amazonas, que dispõe da maior população indígena do país vivendo em áreas mais extensas, vêm a Bahia, Mato Grosso do Sul e Pernambuco, onde predominam terras exíguas ou não demarcadas. Só depois vem Roraima, o segundo estado amazônico. Urgem providências para concluir as demarcações.